Síntomas de agotamiento en reformas económicas estructurales.

La presión tributaria de RD tiene 7 años de retraso en llegar a 16% PIB

Las tres grandes reformas estructurales realizadas por el país que pusieron a la economía en el carril de la apertura iniciada en la década de los 90, cumplieron el pasado año tres décadas, reflejando síntomas de agotamiento.

Una de las tres reformas, la Laboral, se ha mantenido prácticamente virgen, mientras que las otras dos, la Tributaria y la Arancelaria han recibido algún tipo de actualización. Los objetivos para los que fueron aprobadas ya necesitan refuerzos, al menos en dos de ellas. La Tributaria no es suficiente para financiar el Presupuesto General del Estado, la Laboral requiere definiciones de aspectos que han surgido en el mercado laboral, como el teletrabajo

El año 1990, el período que reporta una de las peores crisis de precios, con una inflación del 100 %, dio inicio al debate interno de una serie de reformas tendentes a modernizar la economía, para insertarla al mercado mundial.

De esos debates nacieron las propuestas para las reformas Arancelaria, Laboral y Tributaria, todas aprobadas en el año 1992, aunque iniciada la primera un año antes de manera administrativa.

El entonces presidente Joaquín Balaguer, previo acuerdo con diferentes sectores, principalmente los importadores tanto de materias primas como de productos terminados, dispuso una reforma arancelaria administrativa, en lo que se aprobaba en el Congreso una propuesta formal.

Esa reforma, que redujo aranceles de hasta 200 por ciento que existían en distintos renglones como electrodomésticos, bebidas alcohólicas, fue un paso inicial para la apertura económica y para la “sincerización” de los precios declarados en las Aduanas de los bienes importados. El “incentivo” para subvaluar y para introducir contrabandos bajó aunque no se eliminó.

Entre las reformas Arancelaria y Tributaria se produjo un gran flujo de impacto debido a que cuando se realizaron en el país había un esquema de incentivo que creaba ciertos niveles de protección para determinadas actividades. Y esa protección se manifestaba en el régimen arancelario.

Un paquete de leyes de incentivos, a la cabeza la Ley 299 de Incentivo y Protección Industrial, vio su fin con la aprobación del Código Tributario aprobado por la Ley 11-92, lo que dio como resultado un aumento de las recaudaciones aduanales, debido a que comenzó a aplicar el arancel para esas materias primas anteriormente exoneradas.

El régimen arancelario ha sido el más “tocado” luego de su reforma. Los diferentes tratados comerciales que ha firmado República Dominicana han implicado nuevas mermas para los ingresos. Los más importantes han sido el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Centroamérica, más conocido como DR-Cafta, y el EPA, firmado con la Unión Europea.

Conexión

Los tratados de libre comercio, especialmente el DR-Cafta, afectaron tanto las recaudaciones aduanales que obligaron al Gobierno del 2005 a diseñar una reforma fiscal “compensatoria”, con lo cual las obligaciones de financiamiento del gasto público aumentaron para los ingresos internos. Esa reforma fue la primera iniciativa importante de refuerzo al Código Tributario, que solo había logrado cooperación ocho años después de su promulgación, cuando en el 2000 se aprobó la Ley de Hidrocarburos, la 112-00, que incorporó los combustibles al universo gravable del sistema impositivo dominicano.

El tiempo siguió drenando la capacidad de financiación del Código Tributario y en el año 2012 se aprobó la Ley 253-12, para el Fortalecimiento la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenido. Pero sus metas de recaudación, que debían en los primeros tres años de aplicación elevar la presión tributaria a un 16 %, no se han cumplido. Todavía la presión tributaria, que es el indicador que mide la proporción del producto interno bruto (PIB) que el fisco recibe en ingresos por cobro de impuestos, ronda el 15 % y hace 10 años que se aplica la Ley 253-12.

Aunque la Ley 11-92 eliminó la estructura de incentivos existente para el año 1992, posteriores medidas de incentivos (que un director general de Impuestos Internos llegó a calificar en el 2013 como “contrarreformas”) crearon lo que modernamente se le llama “gasto tributario”, que no es más que la cuantificación de los recursos que el fisco deja de percibir por exención, exoneración y facilidades otorgadas a determinadas actividades y contribuyentes. Cada año las autoridades del Ministerio de Hacienda calculan en alrededor del 5-6% del PIB el impacto del gasto tributario.

El agotamiento del sistema impositivo interno para financiar el gasto público fue anticipado en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, que entre sus mandatos está la firma de un Pacto Fiscal que proporcione la sostenibilidad de las finanzas públicas. Ese pacto, que debía haberse firmado a más tardar en el año 2015, ha quedado en el limbo. Vio pasar dos gestiones (del 2012 al 2020) del presidente Danilo Medina y los dos primeros años y medio de la de Luis Abinader. Para lo que resta de esta gestión no se anticipa que ese pacto se materialice.

El presidente Abinader ha reconocido que se necesita una reforma fiscal, para financiar varios aspectos, entre ellos la deuda pública y la seguridad. Sin embargo, ha precisado que esa reforma, que debería ser parte del Pacto Fiscal planteado en la END, tendrá que ser encarada por la administración del Estado que inicie en el 2024.

Todo parece indicar que hasta entonces, la sostenibilidad de las finanzas públicas deberá seguir apoyándose en mejoras en la administración tributaria y en otras fuentes distintas a la tributación.
El endeudamiento público, que parece será la justificación económica para la posible nueva reforma fiscal, ha sido el sustituto preferido por los distintos gobiernos para solucionar sus problemas de déficit fiscal, un desequilibrio que ha acompañado los presupuestos públicos.

La reforma laboral

De las tres reformas estructurales del 1992, la que creó el Código Laboral, el instrumento que sustituyó al llamado Código Trujillo de Trabajo, es tal vez la única que no ha sido tocada desde su aprobación.

Hay desde hace unos cuatro años diálogos en distintos escenarios para tratar de modificar o reformar el Código Laboral, pero hay un tema medular que ha trabado la discusiones y es el relativo a las prestaciones, que las centrales sindicales dicen que es innegociable eliminarlas. Ese suspenso en el tiempo del Código de Trabajo se produce a pesar de que una ley posterior vinculada, la 87-01, de Seguridad Social, infiere la creación de un seguro de desempleo, que sería una especie de sustitución de la Cesantía. También han surgido aspectos como el trabajo a distancia, aplicado en el país durante la pandemia del covid-19 sin ninguna base legal taxativa.